Analiza potencjalnego wpływu nowych ustaw na transport zbiorowy w woj. podkarpackim

Analiza potencjalnego wpływu nowych ustaw na transport zbiorowy w woj. podkarpackim

28 marca 2019 Wyłącz przez Dominik Bąk


Analiza wpływu wprowadzenia ustawy o funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej oraz 10 wersji ustawy o publicznym transporcie zbiorowym na zjawisko wykluczenia transportowego w województwie podkarpackim


Wedle oświadczeń politycznych z konwencji wyborczej rządu, publiczny transport zbiorowy miał zostać zasilony kwotą 1,5 mld zł. W treści projektu ustawy kwota przeznaczona na ten cel ma wynieść 806 mln, z czego po odliczeniu kosztów administracyjnych i kosztów własnych funduszu, ustawodawca wylicza, że realnie publiczny transport zbiorowy zostanie zasilony kwotą pomiędzy 665 mln zł – 760 mln zł dotacji z budżetu państwa. Kwota ta ma zostać rozdzielona na podstawie kryteriów powierzchni województwa, liczby mieszkańców i pracy przewozowej na liniach użyteczności publicznej. Jako że rozporządzenie definiujące te kryteria, ani plany transportowe nie zostały jeszcze opublikowane, nie jest jasne jaki udział w dotacji przypadnie dla województwa podkarpackiego. Szacuje się, że wsparcie może mieć przełożenie na mniej-więcej jednego przewiezionego pasażera na linię deficytową sfinansowanego przez państwo.

Zgodnie z brzmieniem ustawy dopłata będzie skierowana jedynie do przewoźników świadczących przewozy o charakterze publicznym, tzn. tam gdzie na podstawie stworzonego planu transportowego samorząd decyduje się na zorganizowanie połączeń, łączna ilość przewozów organizowanych przez samorząd ma wynosić minimum 70% kursów. Planowana dopłata do jednego wozokilometra może wynosić do 0,80gr za wzkm (do 1zł w okresie do 2022) z czego samorządy organizujące transport publiczny, będą zobowiązane do pokrycia 30% kosztów dofinansowania.

Wsparcie finansowe z budżetu państwa, a także skłonienie samorządów do aktywnej roli we współfinansowaniu transportu zbiorowego to niewątpliwie krok w dobrą stronę, który może pozwolić wielu pasażerom na uniknięcie konsekwencji wykluczenia transportowego. Pomimo słusznego kierunku, rozwiązania proponowane w dziesiątym już projekcie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, wciąż pozostają w paradygmacie myślenia o transporcie zbiorowym jako o usłudze komercyjnej, w bardzo zachowawczy sposób odnosząc się do potrzeby integracji transportu zbiorowego, wprowadzenia wspólnej informacji pasażerskiej, taryf, biletów, rozkładów jazdy czy zsynchronizowanych połączeń różnymi środkami transportu: koleją, autobusami, komunikacją miejską, prywatnymi samochodami funkcjonującymi w ramach transportu zbiorowego oraz infrastrukturą pieszo-rowerową. Niezmienione zostały również zapisy w ustawie o ulgach ustawowych i jej patologicznego systemu dopłat ustalanych procentowo, który skłania przewoźników do zawyżania cen biletów celem uzyskania wyższej rekompensaty. Na pochwałę zasługuje natomiast umożliwienie łączenia taryf korzystających z ulg ustawowych (autobusy regionalne i kolej), z komunikacją miejską, co do tej pory stanowiło dużą przeszkodę w integracji połączeń.

Kolejną wątpliwość budzi sposób ustalania kwoty dotacji oparty o tzw. „rozsądny zysk”, przez który rozumie się zwrot nakładów kapitałowych zainwestowanych w prowadzenie przejazdów na poziomie przyjętym, jako „normalny” dla danego kraju. Ten zapis prowadzi do możliwości powstawania sytuacji, w których przewoźnicy świadczący podobną usługę przewozową będą otrzymywać różną kwotę dotacji, w zależności od wysokości kosztów jakie będą w stanie generować. Ponadto wysokość zwrotu dla przewoźników może się różnić z uwagi na np. amortyzacjękosztów zakupu autobusów. Dla przykładu przedsiębiorstwo zakupując nowy autobus za 200 000zł będzie generowało dużo wyższe koszty amortyzacji niż to, które kupiło używany autobus za 50 000zł.

Sytuacja komplikuje się jeszcze bardziej, gdy firma przewozowa oprócz kursów o charakterze publicznym świadczy również kursy komercyjne, albo prowadzi inną działalność, np. diagnostykę pojazdów czy myjnie. Przeprowadzenie w takich warunkachrzetelnych wyliczeń w sprawie tego jak podzielić wydatki na te świadczone publiczne i te świadczone komercyjnie, staje się bardzo trudne. Wątpliwości przy egzekwowaniu przepisów mogą być przyczyną czasochłonnych sporów i nadużyć. Podsumowując, zapis ten może prowadzić do nieracjonalnego tworzenia kosztów celem pozyskania dotacji, co może sprawić, że w interesie przedsiębiorstw będzie tworzenie nierentownych połączeń.

Niepewność budzi też zapis, że w przepisach przejściowych środki będą dysponowane, aż do ich wyczerpania, na zasadzie „kto pierwszy ten lepszy”, co w praktyce może doprowadzić do tego, że samorządy, które sprawniej poradzą sobie z wyliczaniem kosztów połączeń deficytowych związanych z prowadzeniem transportu otrzymają całość dotacji, pomimo tego, że organizatorzy którzy złożą wnioski później, w sposób obiektywny mogą potrzebować dofinansowania w większym stopniu.

Pomysł na to, żeby samorządy uczestniczyły we współfinansowaniu transportu zbiorowego jest zasadniczo dobry, słuszne wydaje się też zniesienie obowiązku tworzenia planów transportowych przez powiaty i gminy o ile nie organizują komunikacji miejskiej lub gminnej na własną rękę, co uprości system planowania transportu, a także ułatwi obywatelom egzekwowanie odpowiedzialności za transport publiczny. Natomiast niepokój wywołuje fakt, że biedniejsze samorządy, które będą chciały skorzystać z dotacji do połączeń transportem publicznym, mogą nie być w stanie wygospodarować środków na wkład własny w wysokości 30% całkowitej kwoty dotacji, co będzie premiowało zamożniejsze jednostki terytorialne. Prawdopodobne jest również, że bardziej doświadczone w tworzeniu planów transportowych samorządy, skorzystają na zasadzie „kto pierwszy ten lepszy” i uzyskają najwyższe dofinansowanie kosztem pozostałych organizatorów.

Konsekwencje dla województwa podkarpackiego:

Miasta posiadające komunikację miejską:

Nowa ustawa definiuje działalność komunikacji miejskiej do granic gminy lub miasta na prawach powiatu, tzn., że świadczenie usług podmiejskich, albo na rzecz innej gminy, będzie musiało odbywać się po utworzeniu związku-międzygminnego, co może wpłynąć na formę prowadzenia przejazdów w aglomeracjach. Dzięki zmianom w ustawie o ulgach ustawowych, będzie możliwe łatwiejsza integracja taryfowa komunikacji miejskiej z regionalną i kolejową.

Tereny na których działa dominujący przewoźnik:

Przedsiębiorstwa działające na terenie rozległego obszaru takie jak PKS Stalowa Wola, PKS Rzeszów, PKS Jarosław, PKS Jasło, PKS Przemyśl, PKS Leżajsk, PKS Tarnobrzeg, PKS Dębica, przy odpowiednim wsparciu ze strony samorządów będą w stanie utrzymać siatkę swoich połączeń. Ustawa o funduszu przewozów autobusowych może korzystnie wpłynąć na kondycję przedsiębiorstw, które już teraz świadczą przewozy o charakterze użyteczności publicznej, a szczególnie te działające jako związki jednostek samorządowych. Pojawia się też szansa na utrzymanie połączeń porzuconych przez Arrivę DB w Sędziszowie Małopolskim, jednak tutaj inicjatywa leży po stronie samorządowców.

Tereny na których działa wielu przewoźników:

Miejscowości, w których usługi przewozowe prowadzi wielu przewoźników mogą stanąć przed sytuacją w której tylko jeden z nich pozyska dotacje, przez co będzie w stanie oferować bardziej atrakcyjne usługi. Ustawa daje możliwość ingerencji organizatora transportu w rozkłady jazdy, co może wzmocnić niektórych przewoźników, a osłabić pozycję innych zmieniając podział zysków na określonych trasach. Sytuacja taka może z dużym prawdopodobieństwem wystąpić w okolicach Mielca, Krosna, Sanoka czy Łańcuta z uwagi na dużą ilość przedsiębiorstw funkcjonujących w okolicach najważniejszych centrów przesiadkowych. W mniejszym stopniu zmieni się sytuacja tam, gdzie przewoźnik ma ugruntowaną pozycję na określonej lokalnej sieci połączeń okalającej miasto powiatowe. Dzięki ustawom, samorządy mogą zyskać narzędzie, które może im pozwolić na uporządkowanie i optymalizację transportu zbiorowego.

Miejscowości wykluczone transportowo:

Dotacja daje szanse na utrzymanie częstotliwości przejazdów tam, gdzie pozostała szczątkowa sieć połączeń, która z uwagi na zbyt małą liczbę połączeń, zmusza mieszkańców miejscowości do zakupu samochodu, bądź emigracji. Ustawy wbrew zapowiedziom nie pozwolą na odtworzenie siatki transportowej przed wygaśnięciem przepisów przejściowych tj. do 2022 roku. Przyczyną problemu wykluczenia transportowego na miejscowościach położonych peryferyjnie nie wynika bowiem jedynie z braku środków, ale przede wszystkim z powodu braku rozwiązań systemowych dopasowanych do specyfiki połączeń poza głównymi szlakami komunikacyjnymi.Dlatego po reformie sytuacja w najmniejszych miejscowościach nie poprawi się na tyle, żeby ponownie zapełnić autobusy pasażerami. Zaproponowane rozwiązania wydają się być niewystarczające, żeby pokryć siatką większość wykluczonych miejscowości, jednak istnieje realna szansa na utrzymanie pojedynczych połączeń, które w innym przypadku mogłyby zostać zawieszone z uwagi na brak pasażerów.

Podsumowując, ustawy w obecnej wersji wymagają specyfikacji i dopracowania. Największy niepokój budzą zapisy o sposobie rozliczania przejazdów i zasadzie „kto pierwszy ten lepszy” przy przyznawaniu dotacji. Kolejnym problemem jest zachęcanie przedsiębiorstw do tworzenia kosztów, celem zwiększania kwoty dotacji. Wprowadzenie dopłat może z jednej strony doprowadzić do zmniejszenia konkurencji na rynku usług przewozów pasażerskich i doprowadzić do faworyzowania większych przedsiębiorstw, z drugiej strony ustawy dają możliwość do faktycznego wspierania samorządów w organizowaniu transportu zbiorowego poprzez obowiązek tworzenia przez nie planów transportowych i możliwość bezpośredniego nadzoru nad przewoźnikami, jednak ignorowanie wyzwań związanych z integracją transportu, digitalizacją czy rosnącego udziału usług współdzielenia przejazdów w ramach transportu osobowego, nie daje nadziei na długotrwały rozwój sektora. Dofinansowanie przewozów prawdopodobnie poprawi, bądź utrzyma częstotliwość przejazdów tam gdzie zachowały się silne przedsiębiorstwa transportowe, jednak do tego żeby system transportu zbiorowego działał sprawnie, potrzebne są gruntowne zmiany systemowe. Dosypywanie pieniędzy do dziurawego mechanizmu, który nie pozwala na holistyczneplanowanie transportu publicznego we wszystkich jego formach może wywołać efekt odwrotny od zamierzonego i zniechęcić opinię publiczną do wspierania publicznego transportu zbiorowego na terenach wykluczonych transportowo.

Projekt ustawy o funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej:

https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12321317/12574288/12574289/dokument385136.pdf

Projekt ustawy o zmianie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz niektórych innych ustaw:

https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12308601/12493152/12493153/dokument383180.pdf

Opracował:

Duszan Augustyn – badacz transportu zbiorowego na Uniwersytecie Jagiellońskim, członek Podkarpackiego Stowarzyszenia Miłośników Komunikacji

duszan.augustyn@uj.edu.pl

fot. www.transport-publiczny.pl